Lokalisering og dimensjonering av handel

Denne nettsiden er utviklet for å sammenstille relevant kunnskap og viktig faktagrunnlag for vurdering og planlegging av areal til handel og lokal tjenesteyting i Oslo og Akershus. Siden består primært av et bredt, men på ingen måte uttømmende vurderingsgrunnlag. Dette vurderingsgrunnlaget er inndelt etter handelens og lokaliseringens art, nærmere bestemt i tre kaptitler: Handel i senterstrukturen, nærhandel og nærtjenester, plasskrevende varer. I tillegg er et kapittel viet tjenestelokalisering. Vurderingsgrunnlaget viser til vedtatte planer, men inneholder også faglige anbefalinger som ikke har grunnlag i de vedtatte planene. Skillet mellom vedtatte føringer og faglige anbefalinger er tydelig merket.  Hvert kapitel følges av kartgrunnlaget som kan tjene som grunnlag for vurderingene som anbefales.

Nettsiden og innholdet er produsert av Asplan Viak på oppdrag fra Oslo kommune og Viken fylkeskommune, og med bidrag fra Karl Otto Ellefsen og Auke Hunneman.

Vi bruker her begrepet senterstruktur for å beskrive de senter- eller sentrumsområdene som er angitt i vedtatte planer for handel- og servicetilbud. Både Oslo og Viken har pekt ut områder som skal ha hovedvekten av handelen i de to fylkene. For å vurdere handel i disse områdene er det avgjørende å ta stilling til om tiltaket i størrelse og lokalisering bidrar til å styrke senterstrukturen.

Overordnet lokalisering: Ligger tiltaket innenfor et område som er omfattet av vedtatt senterstruktur?

Senterstruktur i Oslo

Senterstrukturen i Oslo er angitt i  Kommunedelplan for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjoner . Kommunedelplanen legger føringer på handel når det samlede handelsarealet i det enkelte området overstiger 4000 m². Planen sier at kjøpesentre kan tillates i områder angitt i «byggeområder for lokalisering av kjøpesentre», eller i områder i områder som oppfyller samtlige fire krav til kollektivtransport, kundegrunnlag, utnyttelse og samlokalisering med andre tjenester.

Senterstruktur Akershus

Senterstrukturen i Akershus er angitt i  Regional plan for handel, service og senterstruktur . Planen angir at regional handel og tjenesteyting for flere kommuner skal legges til de regionale byene Sandvika, Asker, Lillestrøm, Jessheim, Ås og Ski. Det neste nivået i strukturen, lokale byer og tettsteder, kan inneholde sentrale kommuneadministrative funksjoner og her skal det sikres funksjonsblanding ved å tilby et bredt spekter av handel, næring, boliger, kultur, offentlig og privat tjenesteyting. De prioriterte lokale byene og tettstedene er Heggedal, Fornebu, Kolbotn, Vestby, Drøbak, Nesoddtangen, Ytre Enebakk, Flateby, Nittedal, Fjerdingby, Lørenskog, Bjørkelangen, Fetsund, Årnes, Sørumsand, Frogner, Kløfta, Ask, Nannestad, Eidsvoll, Eidsvoll verk/Råholt og Hurdal. Senterstrukturen bygger på areal- og transportstrukturen i  Regional plan for areal- og transport i Oslo og Akershus 

Detaljert lokalisering: Ligger tiltaket innenfor det som kan defineres som det eksisterende sentrumsområdet?

 Regionalplan for handel, service og senterstruktur  inneholder en regional planbestemmelse som sier at nyetablering eller utvidelse av handelsvirksomhet kun er tillatt i sentrumsområder av byer og tettsteder, og at nærmere lokalisering, dimensjonering og avgrensning gjøres i kommuneplanens arealdel eller i kommunedelplan. Det er gjort unntak for plasskrevende varegrupper, nærbutikker og nærservice.

Planen inneholder ikke videre prinsipper for avgrensning av hva som bør defineres som sentrumsområder. I  regionalplan for areal- og transport i Oslo og Akershus , som Akershus handelsplan bygger på, finner vi imidlertid noen prinsipper for arealutviklingen i de prioriterte vekstområdene, som tilsvarer senterstrukturen i Akershus: gangavstand bør være styrende for hvor arealutviklingen skal skje, og det anbefales at sentrumsområder bør avgrenses av 500 meter gangavstand, med utgangspunkt i et kollektivknutepunkt.

Senterstrukturen i Oslo er angitt med større detaljnivå enn tilsvarende i Akershus.  Kommunedelplanfor lokalisering av varehandel og andre servicefunksjoner  oppgir at handel kan lokaliseres i Oslo sentrum/indre by og i handelssentre i ytre by. Handelssentrene er angitt i kart, og er definert som et område med en konsentrasjon av minst tre butikker, kombinert med annen nærservice. I tillegg kan handel tillates i områder som oppfyller krav om krav om kollektivtransport, kundegrunnlag, utnyttelse og samlokalisering med andre tjenester.

Kartgrunnlaget nedenfor er ment som en støtte til vurderinger av handel i senterstrukturen. Datautvalget kan bidra til å avgjøre hvilke områder i Oslo som oppfyller de fire kriteriene for lokalisering av kjøpesentre. Videre kan det kartgrunnlaget støtte vurderinger av hvorvidt en lokalisering vil styrke et sentrumsområde.

Arealstørrelse: Vil det samlede salgsarealet stå i forhold til senterområdets plass i vedtatt senterstruktur?

I både Oslo og Akershus sier temaplanene for handel og service at handelsarealet i et senter eller sentrumsområde bør ha sammenheng med områdets plass i senterstrukturen. I Akershus er dette nedfelt i retningslinje om dimensjonering av handel (5.2.4) og videre i krav om handelsanalyse (5.2.6).

I Oslo er spørsmålet om dimensjonering nedfelt i retningslinje C1, som sier at det må dokumenteres at omfanget av tilbudet står i forhold til et udekket eller økende behov i det lokale markedet. Retningslinjene i Oslos plan er ikke juridisk bindende, men gir holdepunkter for praktisering av planen.

Nærbutikker og nærservice er lokale tilbud i boligområder, og ligger ikke nødvendigvis i senter- eller sentrumsområder.

Temaplanen i Oslo dekker ikke tilfeller der det samlede salgsareal er på under 4000 m², og omhandler derfor i realiteten ikke nærbutikker og nærservice. Oslo har dermed ikke føringer for lokaliserings- eller dimensjonering av handelsareal i denne type tiltak. De samme vurderingstema som er aktuelle i Akershus, kunne imidlertid vært benyttet i Oslo, gitt planmessig dekning.

I  Akershus plan for handel, service og senterstruktur  styres nærbutikker og nærservice av retningslinje 5.2.2, som sier at dette er tilbud til det lokale bomiljøet, og kun bør etableres i tilknytning til boligområder. Selv om temaplanen i Akershus altså omhandler denne type handel og service, stilles det ikke krav til handelsanalyse for tiltak som vil ha et samlet areal på under 3000 m².

For å avgjøre hvorvidt et tiltak er lokalisert og dimensjonert for å dekke et lokalt bomiljø, er det relevant å se på hvor det er et lokalt kundegrunnlag og hvor stort dette grunnlaget er. Det kan også være relevant å se på eventuelt eksisterende tilbud, og muligheter for samlokalisering med nærservice. Som en enkel tommelfingerregel, kan vi ta utgangspunkt i kan vi ta utgangspunkt i at en dagligvarebutikk har en omsetning på mellom 30 000 og 50 000 kr pr. m². I 2019 hadde en person i Oslo og Viken et forbruk til dagligvarer på rundt 34 500 kr i gjennomsnitt. Det betyr at en butikk på 1000 m² bør ha et kundegrunnlag på rundt 1200 personer. Eksemplet forutsetter at alt forbruk til dagligvarer handles i denne ene butikken, og at det ikke finnes konkurrenter innenfor samme omland, og er dermed kun et teoretisk eksempel.

I både Oslo og Akershus har temaplanene unntak for plasskrevende varegrupper. Det vil si at generelle bestemmelser og retningslinjer for lokalisering og dimensjonering av areal til handel, ikke gjelder for plasskrevende varegrupper. Handel med disse kan dermed tillates utenfor senterstrukturen, og styres av egne føringer.

Bakgrunnen for unntakene er at varene i seg selv har en størrelse som gjør at biltransport er nødvendig for mange kunder. Varens størrelse gjør også i noen tilfeller at butikkarealene må ha en utforming som er krevende å innpasse i et senter eller sentrumsområde. For å avgjøre om unntaket gjelder for et tiltak, er det viktig å avgjøre om varen som skal omsettes er plasskrevende. I Oslos plan er begrepet plasskrevende varer definert, mens Akershus plan ikke har en tilsvarende avgrensning. I begge planer er imidlertid unntaket knyttet til begrepet plasskrevende varer. Det er dermed viktig å skille mellom tiltak der forretnings- eller handelskonseptet i seg selv er plasskrevende, og tiltak ment for handel med varegrupper som er plasskrevende.

I Oslos plan er begrepet definert som motorkjøretøyer, landbruksmaskiner, trelast og andre større byggevarer samt salg fra planteskoler/hagesentre.

I Akershus plan  Regionalplan for handel, service og senterstruktur  omhandler retningslinje 5.2.5 unntaket for plasskrevende varergrupper. I Oslos plan, finner vi unntaket for lokalisering av plasskrevende varegrupper i bestemmelse 10.2, definisjon av begrepet plasskrevende varegrupper i retningslinjeinndeling A, og retningslinjer og dokumentasjonskrav for plasskrevende varegrupper i retningslinjeinndeling D.

Et  godt lokalt handel- og tjeneste tilbud i gang- og sykkelavstand fra der folk bor er et viktig virkemiddel for å redusere  klimagassutslipp knyttet  til privatbilisme og er også viktig for å skape gode lokale møteplasser, levende nabolag og bysentra. I hovedsak omfatter ikke temaplanene i Oslo og Akershus føringer om tjenestetilbudet. Unntaket er Akershus' retningslinje om å samlokalisere tjenesteyting med dagligvarebutikk i lokale bomiljø. Kunnskapsgrunnlaget dokumenterer utvikling innen netthandel (se  Omsetningsanalyse , s 9), og trender som peker mot et mindre klart skille mellom netthandel, tjenestetilbud og fysiske butikker (se  Utsikter for detaljvarehandelen i 2022 ). Videre peker Karl Otto Ellefsen på forhold som endringer i kontormarkedet og reindustrialisering (se  By og stedsutvikling, endrede forutsetninger  s6 og s9). Til sammen peker mye mot at lokal tjenesteyting kan få en større rolle som målpunkt i hverdagen. Tendensene er allikevel vanskelige å måle. Det er gjennomført en kartlegging av forholdet mellom ansatte i detaljvarehandelen og i andre besøksintensive virksomheter, for nærområdet til kjøpesentre i Oslo og Akershus (se  Lokal tjenesteyting, kvantitativ undersøkels e). Her antydes et mønster der tjenesteandelen synker med lokaliseringens sentralitet.

Dersom tjenesteyting skal være en bidragsyter til gode lokale møteplasser, nabolag og bysentra, bør lokaliseringen følge samme prinsipper som lokalisering av handel. Det vil si at virksomhetene bør plasseres slik at flest mulig kan nå tjenestene i det daglige, ved å gå, sykle eller bruke kollektivtransport. Samlokalisering med handel er da en naturlig følge og et viktig virkemiddel i seg selv. Det er derimot ikke nødvendigvis slik at handelsetableringer i seg selv er et tilstrekkelig grunnlag for etablering også av tjenestetilbud. Dersom forhold som lokalt kundegrunnlag og kollektivtransport ikke er tilstede, kan etablering av tjenestetilbud bidra til å forsterke negative konsekvenser av lokaliseringen.

Våren 2022 ble det utarbeidet et kunnskapsgrunnlag for vurdering av areal til handel og lokale tjenester. Kunnskapsgrunnlaget er utformet for å være innspill til videre arbeid og til å kaste lys på de utfordringene lokale myndigheter står overfor i arbeidet med vurdering av areal til handel og tjenester. Sammen med de to temaplanene for Oslo og Akershus, er kunnskapsgrunnlaget utgangspunkt for de konkrete vurderingstema som er beskrevet i prosjektet.

 I Utsikter for detaljvarehandelen 2022  beskriver Auke Hunneman fra Handelshøyskolen BI ulike trender som gjør seg gjeldene innenfor detaljvarehandelen, og hvordan disse kan påvirke hvordan handelen organiseres i framtiden. Et viktig poeng er at selv om netthandelen ser ut til å øke, kan skillet mellom fysiske butikker og netthandel kan bli mindre tydelig i framtiden, og det kan oppstå ulike hybride løsninger. Dette kan påvirke hvordan vi handler og hva vi handler hvor. Det kan også påvirke bransjens lokaliseringspreferanser og arealbehov.

I  Omsetningsanalyse for Oslo og Akershus , gjennomgår Gunnar Berglund (Asplan Viak) utvikling innen omsetning i detaljvarehandelen fra 2009 - 2019. Utviklingen i den enkelte kommune ses i sammenheng med utviklingen i kommunene i samme delregion. For Akershus er analysen av dekningsgrad sentral, det vil si forholdet mellom befolkning og omsetning. Det er store forskjeller mellom kommunene, hvor noen kommuner har regionale roller som handelsdestinasjoner.

I Oslo sammenliknes omsetningen mellom grupper av bydeler ved å se på markedsandelen, altså hvor stor del av kommunens omsetning som kommer fra de ulike bydelene. Oslo sentrum står for 16-17% av den fysiske detaljhandelen i kommunen, og dette forholdet har vært stabilt fra 2009-2019. I et koronapreget 2020 sank imidlertid denne andelen kraftig. Tre bydeler, som alle har store kjøpesentre, har hatt en samlet økning i markedsandelen gjennom perioden. For øvrige bydeler har markedsandelen sunket svakt. Tendensen er at dagligvarer er handles lokal, mens de fleste aksepterer å reise noe lengre for å handle utvalgsvarer som klær, sko og lignende.

Omsetningen pr person i fysiske butikker har sunket noe gjennom perioden, spesielt de siste årene. Samtidig har netthandelen økt. Dette er særlig gjeldene for utvalgsvarer. For regionen totalt er det dermed ikke grunn til å tro at behovet for areal til handel er økende, annet enn den økningen som følger befolkningsveksten. Dette kan ha betydning for hvordan behov for handelsareal i framtiden bør beregnes. Samtidig peker 2020 på en helt annen situasjon, der særlig dagligvareomsetningen gikk kraftig opp.

I  By- og stedsutvikling, endrede forutsetninger  diskuterer Karl Otto Ellefsen (professor emeritus ved AHO) hvordan endringer i handel og tjenestetilbud kan påvirke byutviklingen. Diskusjonen tar opp i seg flere elementer fra andre deler av kunnskapsgrunnlaget og gir disse en bredere kontekst. Ellefsen peker at det finnes en betydelig endringskraft innenfor handel, tjenesteyting og generell bybruk. Denne er primært drevet av netthandel. I Norge kan dette gi utslag i redusert arealbehov, men også endring i måten butikker organiseres og drives på. Prediksjoner om handelen er allikevel usikre, noe som et tydeliggjort av pandemiens konsekvenser. Statistikk peker mot at nabolagene og det lokale fikk en større rolle under pandemien. Dette kan påvirke hvordan vi handler og arbeider også i framtiden, men i hvor stor grad vi går tilbake til gamle vaner er for tidlig å si. Det finnes også lite relevant forskninsgmateriale å støtte prediksjoner på. By- og stedsutviklingens gjensidige påvirkning på handel og tjenesteyting omtales for ulike deler av analyseområdet, fra Oslo sentrum til næringskorridorer, tettsteder og områder med spredt bosettingsmønster.

I tillegg til handel disktueres etterspørsel etter kontorarealer og begrepet reindustrialisering. Økt arbeid utenfor kontoret kan bety ledighet i kontormarkedet, men dette vil avhenge av kvalitet og lokalisering. Når arealer blir ledige kan dette mulig transformering til bolig eller produsjonsformål. Omfanget er allikevel vanskelig å spå.

Reindustrialisering beskriver en teknologidrevet endring i forutsetningene for industriproduksjon. Teknologiutvikling og automatisering reduserer betydningen av høye lønnskostnader og behov for skreddersøm favoriserer nærhet. Sammen med et behov for et høyteknologisk miljø, kan dette gi grunnlag for en økt industrialisering igjen også i Norge. Småskalaproduksjon kan dermed få økt betydning i byene.

I  Forbrukspreferanser og -vaner  gjennomgår Taryn Galloway (Asplan Viak) grunnleggende grunnleggende utfordringer knyttet til forståelse av forbrukernes preferanser for ulike handelslokaliseringer og/eller handelskonsepter. Notatet sammenstiller relevant funn fra representative undersøkelser om hva som har betydning for folks handelsadferd og for reisevaner knyttet til handelsreiser.

For å identifisere eventuelt eksisterende sammenhenger mellom handel og lokal tjenesteyting er det gjennomført en kartlegging av forholdet mellom tjenste- og detaljhandelsandel i områder med kjøpesentre i Oslo og Akershus, se  Kvantitaitvt forhold mellom handel og lokal tjenesteyting . Kartleggingen er gjennomført ved bruk av data for antall ansatte i de to virksomhetsgruppene. Funnene er ikke tydelige, men det er et mønster der tjenesteandelen synker noe med lokaliseringens sentralitet, og generelt er tjensteandelen i kjøpesenterområdene lavere i Akershus enn tilsvarende i Oslo.